Общественный контроль закрытых учреждений

Москва, Пятигорск, Страсбург

Преждевременны ли наши надежды?

В прошлом выпуске НПЖ (стр. 84) мы писали, что Президент Д.А.Медведев при личной встрече с Уполномоченным по правам человека в Российской Федерации В.П.Лукиным одобрил его предложение распространить на психиатрические стационары действие Федерального закона «Об Общественном контроле за обеспечением прав человека в местах принудительного содержания и о содействии лицам, находящимся в местах принудительного содержания» и наложил соответствующую резолюцию на это обращение, адресованную С.Е.Нарышкину и А.Д.Жукову (мы располагаем ксерокопией этого документа). Но на первых думских чтениях это дополнение было вычеркнуто.

18 лет оба психиатрических общества боролись за осуществление записанного в законе о психиатрической помощи 1992 г. вневедомственного государственного контроля. После огромной предварительной работы на волонтерских основаниях и даже визы Президента В.В.Путина три года назад проект был торпедирован отказом Минэкономразвития и Минфина финансировать даже пилотный проект в нескольких регионах страны.

Теперь торпедируется предложение относительно общественного контроля, не требующего финансирования.

Итак, не исполняются не только законы, но и указания президентов, по крайней мере, их афишируемые заверения, даже в предвыборный период. Разумеется, это не остановит наших усилий в этом направлении.

6-7 сентября в Москве, а 5-6 октября в Пятигорске состоялись третья и четвертая межрегиональные конференции «Пути преодоления трудностей общественного контроля мест принудительного содержания в Российской Федерации», которые были проведены в рамках реализации российского предварительного проекта Уполномоченного по правам человека в Российской Федерации и Отдела национальных структур по правам человека, пенитенциарных заведений и полиции Генерального директората по правам человека и юридическим вопросам Совета Европы. В конференциях приняли участие делегаты общественных наблюдательных комиссий Центрального, Северо-Западного, Южного и Северо-Кавказского федеральных округов, представители Совета Европы, федеральный и региональные уполномоченные по правам человека представители Общественной палаты РФ, Совета по развитию гражданского общества и правам человека при Президенте РФ, заинтересованных министерств и ведомств, эксперты и наблюдатели.

Участники конференций отметили, что хотя Россия не ратифицировала факультативный протокол к Конвенции против пыток ООН, и в стране не создан национальный превентивный механизм (НПМ), в соответствии с ФЗ №76 от 2008 г., в РФ сформированы общественные наблюдательные комиссии (ОНК) за местами принудительного содержания (МПС), которые являются воплощением истинно общественного контроля. В этом есть свои плюсы и минусы, и из этой реальности нужно исходить при планировании дальнейших действий по предотвращению пыток и ненадлежащего обращения в МПС, по разработке НПМ. Общественный контроль за соблюдением прав человека в МПС, выросший из деятельности правозащитных организаций и закрепленный федеральным законом, за последние три года проделал большой путь. ОНК созданы в 77 субъектах Федерации, 59 ОНК объединились в Совет Общественных комиссий, зарегистрированный как юридическое лицо, другое общественное объединение - Ассоциация независимых наблюдателей, включившая членов ОНК из 36 регионов, в настоящее время проходит процедуру регистрации.

Однако во многих регионах страны реализация общественного контроля по-прежнему испытывает серьезные трудности. Среди основных проблем участники отметили следующие:

Нежелание ведомств подвергаться общественному контролю, консерватизм администрации пенитенциарных учреждений;
Недостаток финансового обеспечения работы комиссий;
Недостаток обмена опытом между комиссиями и изучения зарубежного опыта.
Нехватка кандидатов в члены ОНК, их низкая квалификация, несоответствие численности ОНК количеству МПС во многих регионах;
Несовершенство закона – в частности, неконкретность многих формулировок;
Наличие ограничений в деятельности ОНК (необходимость присылать уведомления, посещать МПС одному члену комиссии, беседовать с лицами, содержащимися в МПС приватно, отсутствие возможности контролировать оказание медицинской помощи в местах принудительного содержания и т.п.);
Трудности взаимоотношений внутри ОНК, связанные с неоднородностью ее состава, наличием разных позиций (например, откровенно правозащитной и чисто гуманитарной, стремления установить хорошие отношения с администрацией с целью добиться общего улучшения ситуации в ущерб рассмотрению конкретных нарушений);
Недостаток квалификации членов ОНК в управлении работы комиссий (отсутствие долговременных планов работы, недостаточное внимание к СМИ, неумение работать со СМИ и т.п.).

Приглашенные на конференцию представители высшего звена ФСИН, МВД, Генеральной прокуратуры РФ в своих выступлениях отметили, что обеспечение прав человека является приоритетным направлением их деятельности и заявили, что эффективно взаимодействуют с ОНК и готовы к конструктивному диалогу с членами ОНК и сотрудниками уполномоченных по правам человека. Однако в диалоге участников конференции с представителями ведомств выявилось большое количество проблем в организации такого взаимодействия, были приведены конкретные примеры нежелания ведомств сотрудничать с ОНК, отмалчиваться или отписываться в ответ на обращения. Тем не менее, диалог начался, и Уполномоченный по правам человека в РФ обещал свою поддержку в его развитии.

Участники конференции уделили большое внимание сотрудничеству ОНК с аппаратами региональных уполномоченных, предлагали конкретные формы взаимодействия (совместные посещения, поддержка ОНК в медийном пространстве, помощь в организации обучения, налаживание диалога с подконтрольными учреждениями, содействие в благотворительных акциях, материальная и социальная помощь и т.п.). Некоторые участники отметили необходимость тесного сотрудничества с Общественными Палатами регионов.

Обсуждая возможности создания НПМ в России, участники конференции пришли к выводу, что действующие ОНК могут стать базой для создания превентивного механизма. Для этого необходимо расширить их полномочия, распространить сферу их деятельности на психиатрические учреждения, дома престарелых, детские интернаты, воинские части и т.п., сделать уведомление о визите необязательным, разработать методы защиты членов ОНК от провокаций и давления, создать ресурсные центры для поддержки ОНК, усилить роль уполномоченного в качестве третейского судьи при разрешении конфликтов с и внутри ОНК, толковании законодательства и т.п., обеспечить преемственность в работе ОНК, создать методические материалы, разработать общие схемы работы, используя имеющийся международный опыт и опыт правозащитных организаций, работающих в этой сфере, и т.п.

На конференциях обсуждался план нового трехлетнего проекта, предложенный представителем Совета Европы М. Егером и Уполномоченным по правам человека в РФ В.П.Лукиным. Проект направлен на повышение эффективности работы общественных наблюдательных комиссий и предполагает широкий спектр образовательной деятельности, в том числе по проведению инспекционных визитов в психиатрические больницы, осуществляющие принудительное лечение. Обучение будут проводить представители Европейского комитета по предотвращению пыток и члены национальных превентивных механизмов, которые имеют большой опыт посещения психиатрических клиник и предотвращения ненадлежащего обращения с их обитателями. Планируется также проведение совместных посещений мест принудительного содержания членами ОНК и международными экспертами.

17 ноября состоялась заключительная встреча рабочей группы проекта и представителей Совета Европы в Страсбурге, где был представлен спонсорам и окончательно утвержден трехлетний проект по развитию сети общественных наблюдательных комиссий. И хотя психиатрические клиники не вошли пока в число объектов, подлежащих общественному контролю в соответствии с ФЗ № 76, исполнительный директор НПА России Любовь Виноградова стала исполнительным директором проекта и будет заниматься организацией обучения членов общественных наблюдательных комиссий.