Реформы законодательства в сфере дееспособности и опеки в Эстонии: уроки для России

Эве Пилт, Дмитрий Бартенев

Эве Пилт – юрист, Эстонская ассоциация защиты пациентов (EPEY)

Дмитрий Бартене – адвокат, Психиатрический правозащитный центр (MDAC)

Судебная практика в делах о недееспособности до и после 2002 года

Начиная с 1 июля 2002 года в Эстонии осуществляется реформа гражданского права, которая затронула вопросы опеки над недееспособными гражданами. Ранее процедура признания гражданина недееспособным и система опеки в целом повторяли советскую модель: районный суд решал, является ли гражданин недееспособным, а установив данное обстоятельство, назначал ему опекуна. Вся процедура была крайне формальной и длилась не более десяти минут. В большинстве случаев лица, в отношении которых решался вопрос о лишении дееспособности, не принимали участия в рассмотрении дела. Опека назначалась пожизненно, за исключением тех редких случаев, когда удавалось доказать то, что отпали основания для установления опеки. Возможность ограничения дееспособности гражданина существовала только в отношении лиц, злоупотребляющих алкоголем или наркотиками и ставящих в связи с этим свою семью в тяжелое финансовое положение.

Изначально закон не определял того, в какой степени решение суда ограничивает дееспособность гражданина. Во многих случаях опекуны, которые в соответствии с решением суда уполномочивались представлять своих подопечных только в гражданских правоотношениях, осуществляли свои полномочия гораздо шире, вплоть до лишения своих подопечных свободы посредством помещения в интернат или психиатрическую больницу. С 2002 года эстонское гражданское право признает только частичное ограничение дееспособности. Состояние частичной дееспособности рассматривается как юридически значимый факт [ Определение частичной дееспособности содержится в § 8(2) Общей части Гражданского кодекса: Лица в возрасте до 18 лет (несовершеннолетние) и лица, которые вследствие психической болезни, психической инвалидности или иного психического расстройства постоянно неспособны понимать или руководить своими действиями, обладают ограниченной дееспособностью. ]. Опекуны назначаются только районными судами и назначение опекуна указывает на ограничение дееспособности гражданина.

Поправки к Общей части Гражданской кодекса, вступившие в силу 1 января 2009 года, развили вышеуказанный подход, предусмотрев, что гражданская дееспособность может быть ограничена только в той степени, в которой это указано в соответствующем решении суда.

Единственное исключение в концепции частично ограниченной гражданской дееспособности является случай, когда суд устанавливает опеку для управления всеми делами своего подопечного или если полномочия опекуна впоследствии – при изменении психического состояния подопечного – расширяются соответствующим образом [ Однако, как показано ниже, установление опеки для управления всеми делами гражданина находится в противоречии с положениями нового Закона о семье, которые должны иметь преимущество как более позний закон. ]. При этом считается, что подопечный в такой ситуации не обладает дееспособностью для реализации активного избирательного права, которое он утрачивает [ См. § 526(5) ГПК Эстонии. В соответствии с § 57 Конституции Эстонии не имеет права голосовать гражданин, лишенный дееспособности. Понятие ограничения, а не лишения, дееспособности, в Конституции не используется, в связи с чем заключение об утрате активного избирательного права можно сделать на основании фактического ограничения дееспособности в отношении всех прав гражданина. ].

В результате проведенной в 2002 году реформы принятые ранее судебные решения о недееспособности утратили свою силу. Соответственно, лица, которые ранее были лишены дееспособности, стали рассматриваться как лица, ограниченные в дееспособности, тогда как лица, ранее ограниченные в дееспособности автоматически стали полностью дееспособными. Однако закон 2002 года не предусматривал автоматического пересмотра ранее принятых судебных решений.

Можно сказать, что вначале реформа 2002 г. не привела ни к каким положительным изменениям в правоприменительной практике судов. Суды по-прежнему рассматривали дела о недееспособности крайне формально, а самим лицам, в отношении которых рассматривалось дело, не предоставлялись никакие процессуальные права. В большинстве случае такие лица не получали никакой информации о возбуждении в отношении них дела в суде, не имели возможности быть лично заслушанными в суде, не присутствовали в ходе разбирательства и не имели представителя, им не высылались решение суда и у них не было возможности подать на него жалобу.

Традиционно единственным доказательством в делах об ограничении дееспособности было судебно-психиатрическое заключение. При этом дела, где психиатр давал свое заключение, даже не видя пациента, не были исключением. В одном деле психиатр просто скопировал заключение о другом пациенте, даже не поменяв его имени [ Начатое против него уголовное расследование было прекращено, поскольку не было установлено того, что психиатр умышленно составил такое заключение, а соответствующие положения Уголовного кодекса предусматривали ответственность только за намеренное составление ложного заключения. ]. Контроля качества экспертных заключений не существовало.

До 2006 года обычной практикой, в случае отсутствия у гражданина родственников, было помещение его под опеку муниципалитета или учреждений социальной защиты. Возникающий при этом конфликт интересов не учитывался:

в соответствии с Законом о семье муниципальные органы власти являлись органом опеки, уполномоченным надзирать за деятельностью опекунов;
обязанностью учреждений социальной защиты являлось предоставление соответствующих услуг, а защита интересов подопечных не являлось их основной заботой, что неизбежно приводило к возникновению конфликта интересов.

В большинстве случаев опекуны защищали финансовые интересы подопечных и не заботились об их личных интересах или правах человека. Между тем, помимо тех ограничений прав подопечного, которые перечислены в решении суда, дополнительными последствиями ограничения дееспособности и назначения опекуна являлись следующие:

невозможность осуществления гражданской процессуальной дееспособности, за исключением дел в сфере недееспособности и дел о недобровольной госпитализации [ § 204(2) ГПК Эстонии. ];
запрет на вступление в брак [ § 4.3 Закона о семье 1994 г. Заключение брака не допускается между лицами, если хотя бы в отношении одного из них установлена опека в связи с ограничением дееспособности. ];
запрет голосовать (в случае если суд назначает опеку для управления всеми делами подопечного) [ § 526 (5) ГПК Эстонии. ];
невозможность непосредственного обращения в органы власти и отсутствие права получать ответы на жалобы или обращения [ § 4 (2.1) и § 5 Закона об ответах на заявления. ];
опекун обладал правом давать согласие на медицинские вмешательства в отношении подопечного;
опекун имел право поместить подопечного в учреждение социальной защиты;

опекун принимал решения о распоряжении деньгами подопечного.

Роль Эстонской ассоциации защиты пациентов в оспаривании судебной практики по делам о недееспособности

В 2002 году Эстонская ассоциация защиты пациентов начала осуществление проекта по оспариванию процессуальных нарушений прав пациентов, имеющих психические расстройства. Первое дело в этой связи было подано в Верховный Суд Эстонии в марте 2003 года и касалось типичной ситуации: гражданину был назначен опекун в 2000 году, однако узнал он о том, что он лишен гражданской дееспособности только спустя два года, когда он хотел принять участие в выборах. В октябре 2003 года Верховный Суд Эстонии в своем решении признал решение суда первой инстанции незаконным и постановил, что районный суд должен был обеспечить участие самого гражданина в деле о признании его недееспособным. В случае, если такой гражданин не мог принимать участия в рассмотрении дела, суд должен был назначить ему представителя за счет государства [ В Российской Федерации аналогичная ситуация была рассмотрена Конституционным Судом 27 февраля 2009 г. в Постановлении № 4-П, в котором было установлено несоответствие Конституции положений Гражданского процессуального кодекса РФ, допускавших рассмотрение дела о признании гражданина недееспособным без его участия. Вместе с тем, Конституционный Суд не пошел настолько далеко, чтобы потребовать обязательного участия адвоката в таких делах, несмотря на то, что зачастую гражданин, в отношении которого рассматривается вопрос о признании его недееспособным, не может эффективно защищать свои права в процессе. ].

В период с 2002 по 2005 года Ассоциация подала 9 заявлений в Верховный Суд Эстонии, в которых оспаривались различные нарушения рассмотрения дел о недееспособности и недобровольной госпитализации. Это позволило создать значительный объем судебной практики Верховного Суда, который сформулировал ряд принципов, обязательных для нижестоящих судов, что практически сразу привело к положительным изменениям.

Эстонская ассоциация защиты пациентов также обратилась в Министерство юстиции с жалобами на низкое качество экспертных заключений психиатров, добиваясь того, чтобы индивидуальные реабилитационные планы также принимались во внимание в качестве доказательства.

Низкое качество работы юристов, назначенных государством для оказания бесплатной юридической помощи в делах о недобровольной госпитализации и об ограничении дееспособности гражданина послужило поводом для обращения Ассоциации в Эстонскую палату адвокатов и Министерство юстиции.

Новый Гражданский процессуальный кодекс 2006 года

Вступивший в силу 1 января 2006 года новый Гражданский процессуальный кодекс (ГПК) значительно усилил процессуальные гарантии лиц, находящихся под опекой, закрепив все те принципы, которые ранее были сформулированы в решениях Верховного Суда Эстонии.

В соответствии с новым ГПК суды обязаны лично заслушать гражданина и назначить ему юридического представителя. Если ранее опекуны назначались максимально сроком на три года, то с 1 января 2009 г. этот срок был увеличен до пяти лет. Эксперт, осуществляющий оценку психического состояния гражданина, должен осмотреть его лично. Однако помимо психиатрического заключения, суд обязан выяснить и учесть в качестве доказательства мнение лиц, оказывающих реабилитационные услуги, а также членов семьи.

Хотя в ГПК существовало положение, в соответствии с которым юридическое лицо может быть назначено опекуном [ § 526(2.2) ГПК Эстонии. ], Верховный Суд Эстонии в нескольких делах указал, что местная администрация (муниципалитет) не может быть назначен опекуном, поскольку на нее возложена функция органа опеки, предусматривающая обязанность по осуществлению контроля за деятельностью опекуна. Верховный Суд разъяснил, что орган опеки осуществляет полномочия опекуна на основании § 95(5) Закона о семье только до тех пор, пока не будет подобрано и назначено судом физическое лицо, подходящее для исполнения функций опекуна [ См., например, решение Верховного Суда Эстонии по делу № 3-2-1-151-08, www.nc.ee. ].

Проблематичным моментом, с точки зрения защиты прав людей с нарушениями психического здоровья, является введение в ГПК положения, согласно которому «в случае наличия у суда сомнений относительно гражданской процессуальной дееспособности физического лица, участвующего в деле, суд может потребовать предоставления заключения врача или назначить медицинское обследование. В случае отказа лица от выполнения указанных требований суда, или если представленные документы не устраняют сомнений суда, суд возбуждает дело о назначении лицу, участвующему в деле, опекуна [ В качестве опекуна назначается не адвокат, а родственник или сотрудник муниципалитета. На период решения этого вопроса производство по основному делу приостанавливается. ]. Если возбуждение такого производства в отношении истца или иного заявителя недопустимо, суд отказывает в рассмотрении заявления и жалобы» [ § 204(2) ГПК Эстонии. ]. Суды первой инстанции все чаще стали использовать данную норму, которая фактически допускает вмешательство в автономию личности гражданина только по причине того, что он не справляется с процессуальными требованиями [ Фактически это также означает возможность ограничения свободы гражданина для проведения стационарной экспертизы. ].

В этой связи важной представляется позиция Таллиннского окружного суда, который указал, что «психиатр не обладает исключительной компетенцией по оценке того, обладает ли лицо способностью выступать в гражданском процессе» [ Решение Таллиннского окружного суда от 12 ноября 2009 г. по делу № 2-08-60487. ]. В данном деле женщине, выступавшей стороной в гражданском деле, судом было назначено психиатрическое обследование с целью решения вопроса о необходимости назначения опекуна. Женщина объяснила психиатру, что она не может сдавать свою дачу, так как в доме нет электричества. Психиатр расценил такое объяснение как «паралогическое», неадекватное, и рекомендовал назначение юридического представителя (опекуна). Однако суд усомнился в правильности такого психиатрического заключения и посчитал, что аргументы клиентки были вполне разумными, несмотря на то, что они не были подкреплены какими-либо доказательствами.

Таллинский окружной суд также постановил в своем решении, что «тот факт, что лицо не может самостоятельно выступать в гражданском процессе не может служить основанием для назначения ему опекуна. Необходимость ограничения гражданской процессуальной дееспособности возникает только в том случае, когда существует явный риск неспособности лица эффективно защищать свои права и свободы. В настоящем деле невозможно однозначно установить существование такого риска».

Ссылаясь на статью 24 Конституции Эстонии, которая говорит о том, что каждый имеет право участвовать в рассмотрении дела с его участием, а также на статью 14 Конвенции ООН о правах инвалидов, которая гарантирует доступ к суду, Таллинский окружной суд указал, что «доступ к правосудию должен быть также обеспечен лицами с инвалидностью». Соответственно, в ходе рассмотрения дела должны быть внесены соответствующие процедурные и учитывающие возраст коррективы. Более того, Суд постановил, что в соответствии со статьей 12 Конвенции ООН о правах инвалидов относительно равенства перед законом и правоспособности, государства-участники должны принимать надлежащие меры для предоставления инвалидам доступа к поддержке, которая им может потребоваться при реализации своей правоспособности.

Новый Закон о семье 2010 года

Вступивший в силу 1 июля 2010 года новый Закон о семье однозначно закрепил правило о том, что опекун может быть назначен только для управления теми делами подопечного, в отношении которых он нуждается в опеке [ § 203(2) Закона о семье. ]. Закон далее устанавливает, что в опеке нет необходимости в тех случаях, когда интересы гражданина могут быть защищены посредством выдачи доверенности, при помощи членов семьи или иной помощи [ § 203(2) Закона о семье. ]. Данное положение безусловно отвечает требованиям и основной идее статьи 12 Конвенции ООН о правах инвалидов, а также учитывает положения рекомендации Комитета Министров Совета Европы СМ/REC (2009)11 государствам-членам относительно длящихся доверенностей [ В указанной рекомендации под длящейся доверенностью понимается «полномочие, выдаваемое дееспособным совершеннолетним лицом с тем, что оно остается в силе, или вступает в силу, в случае недееспособности выдавшего его лица». ] и предварительных указаний [ В указанной рекомендации под предварительными указаниями понимаются «сделанные дееспособным совершеннолетним лицом инструкции или высказанные им пожелания относительно вопросов, которые могут возникнуть в случае его недееспособности». ] на случай недееспособности.

В соответствии с требованиями нового закона суд обязан провести оценку способности лица, в отношении которого решается вопрос об ограничении его дееспособности, понимать юридические последствия вступления в брак, принятия отцовства, а также иных актов, указанных в Законе о семье [ § 203(2) Закона о семье. ].

Закон также изменил порядок осуществления контроля за опекунами: начиная с 1 июля 2010 года полномочие по надзору за опекунами возлагается на суды первой инстанции, а не на муниципалитеты, как это существовало ранее [ § 193(1) Закона о семье. ].

Новый закон содержит также положения, направленные на избежание ситуации конфликта между интересами опекуна и его подопечного.

Опекуном, по общему правилу, может быть назначено физическое лицо, чьи личные характеристики и способности подходят для защиты интересов подопечного в тех сферах, которые обозначены в решении суда об учреждении опеки [ § 204(1) Закона о семье. ]. При этом суд должен также принять во внимание взаимоотношения между опекуном и подопечным. В случае отсутствия подходящего физического лица, суд может назначить юридическое лицо в качестве опекуна, в том числе и общественную организацию [ § 205(1) Закона о семье. ]. Однако в законе закреплен запрет на назначение опекуном сотрудников медицинского, социального или образовательного учреждения, в котором проживает подопечный [ § 204(2) Закона о семье. ]. Аналогичным образом такие функции не может выполнять и само учреждение.

Местная администрация может быть назначена опекуном только в случае отсутствия подходящего физического или юридического лица, и подлежит замене указанными лицами, как только они будут найдены.

Каждые три года районный суд обязан по собственной инициативе проверять, сохраняется ли необходимость в опекуне для защиты интересов подопечного, а также то, есть ли необходимость расширить или ограничить полномочия опекуна, то есть те сферы, в которых он управляет делами подопечного [ § 203(4) Закона о семье. ].

Выводы

Развитие эстонского гражданского права в сфере защиты людей с психическими расстройствами демонстрирует очевидные позитивные изменения за счет отхода от советской модели тотальной опеки и расширения прав и автономии личности гражданина в случае ограничения его дееспособности. В целом об этом свидетельствуют такие основные характеристики системы опеки, как ограничение прав гражданина только в тех сферах, в которых этого требуют его психические способности, отсутствие автоматического ограничения прав гражданина в случае учреждения опеки, временный характер таких мер и наличие эффективных гарантий против возникновения конфликта интересов подопечного и его опекуна.

Эстония готовится к ратификации Конвенции ООН о правах инвалидов, статьи 12 и 13 которой провозгласили принципиально новый подход к вопросам дееспособности и опеки, в связи с чем описанные реформы, несмотря на их прогрессивный характер, могут рассматриваться только в качестве подготовительного шага на пути полноценной реализации требований Конвенции и изменения парадигмы, закрепляющего важность признания правоспособности инвалидов во всех сферах жизни. Этому также послужит имплементация Рекомендации Комитета Министров Совета Европы СМ/REC (2009)11 государствам-членам относительно длящихся доверенностей и предварительных указаний, а также Рекомендации № R(99)4 Комитета Министров Совета Европы относительно принципов правовой защиты совершеннолетних недееспособных лиц [ Рекомендация Комитета Министров Совета Европы № R(99)4 от 23 февраля 1999 г. ].

Учитывая близость правовых систем, рассмотренные подходы к регулированию системы опеки над недееспособными гражданами могут послужить примером хорошей практики и для России, которая также планирует ратифицировать Конвенцию о правах инвалидов, подписанную в 2008 году. В частности, особого внимания заслуживает положение нового Закона о семье, обязывающее суд в каждом случае провести самостоятельную оценку тех сфер, в которых человек нуждается в защите, и соответствующий запрет на ограничение дееспособности человека в остальных сферах, с учетом возможности получения им неформальной поддержки со стороны родственников или друзей. В настоящее время в России институт недееспособности в большинстве случаев используется исключительно для защиты имущественных интересов гражданина, однако существование в законе только полной недееспособности приводит к автоматическому ограничению и полной утрате человеком своих прав практически во всех сферах жизни.

Введение в российское законодательство возможности пропорционального ограничения дееспособности позволит также снизить риск использования опеки в неблаговидных целях, в частности, для облегчения помещения гражданина в психоневрологический интернат или для распоряжения его имуществом. Следует напомнить, что помимо подготовки к ратификации Конвенции ООН о правах инвалидов, необходимость полного отказа от института тотальной опеки вытекает также из требований Конвенции о защите прав человека и основных свобод, на что указал Европейский Суд по правам человека [ См. Постановление Штукатуров против России, жалоба № 44009/05, от 27 марта 2008 г. ].