Обращение НПА России к Генеральному прокурору РФ

Генеральному прокурору Российской Федерации
действительному государственному советнику юстиции
Ю.Я.Чайке

Глубокоуважаемый Юрий Яковлевич!

Вашим приказом от 17 декабря 2007 г. № 200 утверждена Инструкция о порядке рассмотрения обращений и приема граждан в системе прокуратуры Российской Федерации.

В соответствии с п. 2.13 Инструкции «без разрешения может быть оставлено обращение, если по содержанию оно лишено смысла или в материалах проверки имеется решение суда о признании заявителя недееспособным в связи с наличием у него психического заболевания». Союз «или» позволяет трактовать эту норму таким образом, что обращения недееспособных могут быть оставлены без разрешения в любом случае, даже если они не лишены смысла, т.е. вполне ясны, конкретны и логичны.

Обращаем Ваше внимание на то обстоятельство, что данная норма:

1) не соответствует статьям 19 и 33 Конституции РФ и требованиям Федерального закона «О порядке рассмотрения обращений граждан Российской Федерации», т.к. вводит не предусмотренное законодательством ограничение для недееспособных граждан в возможности защиты их прав, свобод и законных интересов: указанные лица согласно Инструкции лишены права самим обращаться в органы прокуратуры;

2) не совместима с задачами и функциями прокуратуры, предусмотренными Федеральным законом «О прокуратуре Российской Федерации».

Во всех правовых системах прокуратура призвана быть инструментом защиты прав человека. В нашей стране прокуратура всегда позиционировала себя в качестве главного правозащитного органа государства.

Юрий Яковлевич, в своих выступлениях, в т.ч. в СМИ, Вы неоднократно указывали, что российская прокуратура является «государственным поверенным в делах законности»; что результаты работы прокуратуры должны особенно чувствовать на себе люди наименее защищенные. Это касается их прав в сфере здравоохранения, пенсионного обеспечения и т.д. Вы не раз подчеркивали, что «особое внимание прокуратура должна уделять группам населения, которые нуждаются в постоянной защите – старикам, инвалидам, нетрудоспособным…, которые зачастую даже не знают, что им делать в ситуациях, когда попираются их права. Адвокатов нанять себе они не в состоянии. И прокуратура в этом случае становится для них чуть ли не единственным шансом на восстановление справедливости» («Российская газета», 2008, 16 июля).

Граждане, страдающие психическими расстройствами, и особенно те, которые признаны недееспособными, образуют как раз одну из наиболее уязвимых категорий граждан не только вследствие наличия психического расстройства и лишения многих прав, но и ввиду не вполне внятного их правового статуса (в законодательстве не определяются границы «дозволенного» для недееспособного: что он может делать сам, я что только через опекуна).

Следует также учитывать, что признанными недееспособными оказываются отнюдь не только инвалиды по психическому заболеванию, но и граждане, вообще не страдающие психическими расстройствами, становящиеся жертвами своих меркантильных родственников, либо те, кто имеют психические расстройства, однако степень их выраженности не такова, что эти граждане не понимают значение своих действий или не могут ими руководить. Многие из них признаются недееспособными заочно – без участия в судебном заседании, т.е. не имея возможности воспользоваться своими процессуальными правами и значит в нарушение права на справедливое судебное разбирательство. Они узнают о решении суда уже после вступления его в законную силу, а потому теряют право оспорить судебное решение. В восстановлении пропущенного ими по уважительной причине срока для обжалования судебного решения им отказывают по причине статуса недееспособных. По воле опекунов такие граждане затем теряют жилье, семью и т.д.

НПА России располагает материалами о многочисленных случаях необоснованного направления в суд заявлений о признании граждан недееспособными с целью завладения их собственностью, отобрания детей, недопущения развода; необоснованных судебных решений, основанных на не исследованных должным образом в судебном заседании экспертных заключениях. В течение многих месяцев опекуны недееспособным не назначаются, либо без учета их мнения назначаются недобросовестные лица.

Множество опасных для недееспособных граждан новелл содержит Федеральный закон «Об опеке и попечительстве», вступающий в силу с 1 сентября с.г. Это тем более делает необходимым снятие установленного Инструкцией Генеральной прокуратуры ограничения на рассмотрение обращений в прокуратуру для указанной категории граждан.

3) вступает в противоречие со ст. 45 ГПК РФ и п. 4 ст. 27 ФЗ «О прокуратуре Российской Федерации».

На основании ч. 1 ст. 45 ГПК РФ прокурор вправе обратиться в суд с заявлением в защиту прав, свобод и законных интересов граждан. Такое заявление может быть подано прокурором, как известно, только в случае, если гражданин по состоянию здоровья, возрасту, недееспособности и другим уважительным причинам не может сам обратиться в суд.

При этом, как указано в ч. 2 ст. 45 ГПК РФ, в случае отказа прокурора от заявления, рассмотрение дела продолжается, если это лицо или его законный представитель не заявит об отказе от иска. Важно также, что ч. 1 ст. 46 ГПК РФ допускает подачу заявления в защиту интересов недееспособного независимо от просьбы заинтересованного лица или его законного представителя.

Из этого следует, что законодатель: во-первых, прямо вменяет в обязанность прокуратуре заботу о защите прав недееспособных, а, во-вторых, признает легитимными: а) личное (помимо опекуна) обращение недееспособного в прокуратуру, органы государственной власти, органы местного самоуправления, организации с просьбой о подаче ими в суд заявления в защиту его законных интересов либо б) заявление в суде об отказе от поданного прокурором иска в защиту его интересов.

Возникает, следовательно, вопрос: как же недееспособный сможет реализовать указанные выше права, если согласно п. 2.13 Инструкции Генеральной прокуратуры его обращение будет заведомо оставлено без разрешения?

4) не согласуется с положениями Европейской Конвенции о защите прав человека и основных свобод.

В своем интервью «Российской газете» по поводу 8-й конференции генеральных прокуроров стран Европы Вы отметили, что «работа прокуроров должна строго соответствовать требованиям положений Европейской Конвенции». Итоговый документ конференции, по Вашим словам, подчеркнул все возрастающую необходимость защиты прав социально уязвимых групп населения в обществе и решающую роль прокуроров в этом вопросе.

Пункт 2.13 утвержденной Вами Инструкции не корреспондируется, однако, с положениями Европейской Конвенции:

а) со ст. 13 (право на эффективное средство правовой защиты), в соответствии с которой «каждый, чьи права и свободы, признанные в Конвенции, нарушены, имеет право на эффективное средство правовой защиты в государственной органе…»;

б) со ст. 14 (запрещение дискриминации), согласно которой «пользование правами и свободами, признанными в Конвенции, должно быть обеспечено без какой бы то ни было дискриминации по … любым признакам;

в) со ст. 34 (индивидуальные жалобы), устанавливающей, что Европейский Суд по правам человека принимает жалобы от любого физического лица. При этом отсутствие дееспособности не сказывается на праве подачи жалобы. Жалобы таких граждан были рассмотрены Европейским Судом и сейчас находятся в производстве, в т.ч. из России.

Пункт 2.13 Инструкции Генеральной прокуратуры содержит и ряд иных погрешностей:

Во-первых, в нем отсутствует указание на то, что недееспособного заявителя (так же как это предусмотрено в отношении заявителя, текст обращения которого не поддается прочтению – п. 2.11, или содержит нецензурные выражения - п. 2.12) следует уведомить о принятом прокуратурой решении, т.е. об оставлении обращения без разрешения по причине лишь недееспособности заявителя со ссылкой на норму закона (если таковая отыщется), а также разъяснить заявителю о том, кто может направить обращение в прокуратуру в защиту его прав (см. абз. 5 п. 4.12 Инструкции). В этом случае заявитель будет иметь возможность обжалования такого ответа прокурора в соответствии с п. 1.5. той же Инструкции.

Во-вторых, в нем не уточнено, что решение суда о признании заявителя недееспособным должно быть (по смыслу этой нормы) вступившим в законную силу. Иначе оставление обращения такого гражданина без разрешения будет вдвойне незаконным.

В-третьих, в нем содержится не употребляемое ни в одной из отраслей законодательства понятие «психическое заболевание». Следует использовать термин «психическое расстройство».

В-четвертых, в нем недееспособность связывается с наличием лишь медицинского критерия, в то время как юридический критерий недееспособности упущен.

Своего рода «нелюбовь» к гражданам с психическими расстройствами и предвзятое к ним отношение, судя по ведомственной нормативной базе, является характерной чертой именно прокуратуры, отличающей ее от всех других правоохранительных и иных органов. Ни в одной другой аналогичной инструкции МВД, ФСБ, Минюста и других ведомств дискриминационных правил в отношении недееспособных не содержится.

По ранее действовавшим инструкциям Генеральной прокуратуры РФ о порядке рассмотрения обращений граждан (1998 и 2003 г.) об оставлении обращений без рассмотрения либо о прекращении переписки сообщалось всем заявителям, за исключением граждан с психическими заболеваниями, что нарушало ч. 3 ст. 5 Закона РФ «О психиатрической помощи и гарантиях прав граждан при ее оказании», не допускающую ограничения прав и свобод лиц, страдающих психическими расстройствами, только на основании психиатрического диагноза.

Сложилась практика, когда граждане с проблемами психического здоровья, подвергшиеся злоупотреблениям в самых разных сферах общественной жизни и затем испытавшие дополнительные нарушения своих прав уже со стороны прокуратуры, где к ним отнеслись, как к пустому месту, обращаются за помощью в правозащитные организации, которые на примере нашей Ассоциации вынуждены создавать у себя на общественных началах юридическую службу для восстановления прав таких граждан. Опыт работы НПА России, а также проблемы взаимодействия с органами прокуратуры по вопросам защиты прав граждан с психическими расстройствами являются предметом обсуждения на проводимых нами семинарах для прокурорских работников.

В заключение необходимо констатировать парадоксальную ситуацию: в отличие от МВД, ФСБ, Минюста, МИДа, Рособрнадзора и даже, например, Казначейства России, инструкции которых по вопросам рассмотрения обращений граждан публикуются в «Российской газете» и, следовательно, доступны для ознакомления всеми желающими, только прокуратура, будучи «главным» правозащитным органом, не стремится привлекать внимание к своим правилам работы с обращениями граждан. Ныне действующая Инструкция, как и все предыдущие, в «Российской газете» не публиковалась. Лишь немногие граждане (в основном юристы) догадываются отыскать ее в журнале «Законность».

На основании изложенного НПА России, являясь профессиональной правозащитной организацией, объединяющей психиатров, медицинских психологов, юристов и других специалистов, работающих в психиатрии, в соответствии со своими уставными целями считает долгом указать Вам на нарушение прав граждан пунктом 2.13 указанной выше Инструкции Генеральной прокуратуры и убедительно просит Вас дать поручение о приведении данной Инструкции в соответствие с действующим законодательством.

Просим в письменном виде сообщить в НПА России о принятом Вами решении.

Президент НПА России
канд.мед.наук, врач-психиатр высшей квалификационной категории,
член Экспертного совета при Уполномоченном по правам человека в Российской Федерации
Ю.С.Савенко

Руководитель юридической службы НПА России
канд.юрид.наук, советник юстиции,
член Экспертного совета при Уполномоченном по правам человека в Российской Федерации
Ю.Н.Аргунова