«Неподдающееся прочтению...». (Кого защищает новый закон об обращениях граждан?)

Ю.Н.Аргунова

2 ноября 2006 г. состоится знаменательное событие – вступит в силу Федеральный закон «О порядке рассмотрения обращений граждан Российской Федерации» от 2 мая 2006 г. № 59-ФЗ[1]. С этого момента прекратит свое действие на территории России Указ Президиума Верховного Совета СССР от 12 апреля 1968 г. «О порядке рассмотрения предложений, заявлений и жалоб граждан» (с изменениями и дополнениями от 4 марта 1980 г. и 2 февраля 1988 г.), утвержденный Законом СССР от 26 июня 1968 г. (от 25 июня 1980 г. и 26 мая 1988 г.).

Знаменательность момента определяется, прежде всего, самим фактом долгожданного «появления на свет» правового акта в ранге федерального закона, регулирующего правоотношения, связанные с рассмотрением обращений граждан. Его вступление в силу потребует от ведомств неукоснительного соблюдения его норм, а также приведения своих, малодоступных для населения инструкций по данному вопросу в соответствие с новым федеральным законом.

Не исключено, тем не менее, что чиновники различных властных структур, проявляя правовой нигилизм и недобросовестность в работе, еще долго будут безнаказанно нарушать сроки рассмотрения заявлений граждан, переадресовывать их, отписываться невнятными объяснениями или, попросту, игнорировать их, оставляя без ответа или уведомления о прекращении переписки.

Есть, однако, в «бочке меда» и «ложка дегтя», омрачающая позитивный настрой и заставляющая задуматься: действительно ли факт принятия данного Федерального закона – событие знаменательное?

Федеральный закон обеспечивает механизм реализации ст. 33 Конституции РФ, гарантирующей гражданам России право обращаться лично, а также направлять индивидуальные и коллективные обращения в государственные органы и органы местного самоуправления. Иными словами, данный Федеральный закон касается обращений граждан только в органы власти. Как же быть в случае, если у гражданина возникает необходимость обратиться в государственное учреждение, организацию, к руководству предприятия? На свое обращение ему теперь не придется ожидать ответа, т.к. Федеральный закон не обязывает отвечать на такие обращения (!?) Данный Федеральный закон оказался значительно уже по сфере действия, чем «отмененный» им Указ Президиума Верховного Совета СССР, обязывавший отвечать на обращения граждан не только государственные, но и общественные органы, предприятия, организации и их руководителей.

Отдельные журналисты, освещавшие принятие Федерального закона, объясняют широту сферы действия Указа СССР «хитростью советских законотворцев»[2]. В чем же тут хитрость и, главное, по отношению к кому? Разве что в том, что Указ СССР в большей мере обеспечивал права граждан (вернее, еще обеспечивает до 2 ноября с.г.)? А кого защищает нынешний Федеральный закон? Граждан? Нет, скорее, от граждан...

Судя по всему, принятие каких-либо специальных федеральных законов, которые регулировали бы правоотношения, связанные с рассмотрением обращений граждан в учреждениях и организациях, не предвидится. Такой вывод вытекает хотя бы даже из названия Федерального закона, который сформулирован предельно широко (о порядке рассмотрения обращений вообще), в то время как регулирует он правоотношения по поводу обращений граждан исключительно в органы власти.

Впрочем, в Федеральном законе отмечено, что он не распространяется на обращения граждан, которые подлежат рассмотрению в порядке, установленном федеральными конституционными законами и иными федеральными законами. Понятно, что речь идет о случаях рассмотрения обращения гражданина в Конституционном Суде, правоохранительных органах, судах общей юрисдикции, Уполномоченным по правам человека в Российской Федерации и др. Помимо данного Федерального закона «иных» федеральных законов, которые целиком были бы посвящены порядку рассмотрения обращений граждан, нет. Большинство же имеющихся федеральных законов, регулирующих правоотношения в различных сферах общественных отношений, не устанавливают четкий регламент рассмотрения обращений граждан.

Так, ст. 69 Основ законодательства РФ об охране здоровья граждан предусматривает возможность обжалования действий государственных органов и должностных лиц, ущемляющих права граждан в области охраны здоровья, в вышестоящие государственные органы, вышестоящим должностным лицам или в суд в соответствии с действующим законодательством. Эта норма, как мы видим, носит отсылочный характер. И если процедура обжалования в суде законодательством подробно регламентирована, то основывавшийся на нормах Указа СССР порядок рассмотрения обращений граждан «вышестоящими» должностными лицами учреждений здравоохранения – теперь нет (каков, к примеру, будет порядок рассмотрения руководителем лечебного учреждения жалобы пациента по поводу нарушений его прав со стороны, скажем, заведующего отделением?). Статья 69 Основ, таким образом, станет отсылать по существу в никуда.

В отличие от Основ, Закон о психиатрической помощи (ст. 49) отсылками не грешит, а сам содержит, хотя и явно недостаточную, но все же регламентацию порядка рассмотрения жалобы в вышестоящем органе (вышестоящим должностным лицом). Такая жалоба, согласно Закону, подлежит рассмотрению в 10-дневный срок с момента обращения. Решение по существу жалобы должно быть мотивированным и основанным на законе. Копия решения в 3-дневный срок после рассмотрения жалобы направляется или вручается заявителю и лицу, чьи действия обжалуются. Статья 48 Закона о порядке рассмотрения жалобы в суде наряду с отсылкой к иному (на этот раз существующему) законодательству предусматривает и «собственные» важные положения, дополняющие общие процессуальные нормы.

Упущением как ст. 69 Основ, так и ст. 49 Закона о психиатрической помощи является то обстоятельство, что из всех обращений граждан они допускают лишь жалобы, в то время как гражданин может обратиться не только с жалобой, т.е. просьбой (требованием) о восстановлении или защите нарушенных прав и законных интересов, но и с заявлением, т.е. просьбой о содействии в реализации его прав (или прав других лиц), либо сообщением о нарушении законов и иных нормативных правовых актов, о недостатках в работе учреждения и должностных лиц либо критикой деятельности учреждения (должностного лица), а также с предложением, т.е. рекомендацией по совершенствованию деятельности учреждения, его нормативных актов.

С прекращением действия Указа СССР при отсутствии соответствующих норм в Основах и Законе о психиатрической помощи рассмотрение заявлений и предложений граждан станет необязательным. Окажется не урегулированным и вопрос о личном приеме граждан руководителями и другими должностными лицами учреждений и организаций здравоохранения (в т.ч. психиатрических учреждений). Новый Федеральный закон допускает такой прием только в органах власти.

Остановимся теперь на новых правилах рассмотрения обращений граждан в органах власти.

Под обращением гражданина в рамках данного Федерального закона понимается направленные в госорган, орган местного самоуправления или должностному лицу письменные предложение, заявление или жалоба, а также устное обращение в указанные органы.

Должностным лицом является лицо, постоянно, временно или по специальному полномочию осуществляющее функции представителя власти либо выполняющее организационно-распорядительные, административно-хозяйственные функции в госоргане или органе местного самоуправления.

При рассмотрении обращения гражданин имеет право: 1) представлять дополнительные документы и материалы либо обращаться с просьбой об их истребовании; 2) знакомиться с документами и материалами, касающимися рассмотрения обращения, если это не затрагивает права, свободы и законные интересы других лиц и если в указанных документах и материалах не содержатся сведения, составляющие государственную или иную охраняемую федеральным законом тайну, например, врачебную тайну; 3) получать письменный ответ по существу вопросов, поставленных в обращении, уведомление о переадресации письменного обращения в госорган, орган местного самоуправления или должностному лицу, в компенсацию которых входит решение поставленных вопросов; 4) обращаться с жалобой на принятое по обращению решение на действие (бездействие) в связи с рассмотрением обращения в административном и (или) судебном порядке.

Гражданин направляет письменное обращение непосредственно в тот орган или тому должностному лицу, в компетенцию которых входит решение поставленных вопросов. В случае необходимости в подтверждение своих доводов гражданин прилагает к нему документы и материалы либо их копии. В обращении гражданин в обязательном порядке указывает наименование органа либо фамилию, имя, отчество должностного лица или его должность, а также свои фамилию, имя, отчество (последнее – при наличии), почтовый адрес, ставит подпись и дату.

Письменное обращение подлежит обязательной регистрации в течение 3-х дней с момента поступления. Если оно содержит вопросы, решение которых не входит в компетенцию данных органов или должностных лиц, то оно направляется в течение 7 дней со дня регистрации в соответствующий компетентный орган (должностному лицу) с уведомлением гражданина о переадресации его обращения.

По общему правилу разглашение содержащихся в обращении сведений, а также сведений, касающихся частной жизни гражданина[3] без его согласия не допускается. Не считается, однако, разглашением направление обращения в госорган, орган местного самоуправления или должностному лицу, в компетенцию которых входит решение поставленных вопросов. Отсюда следует, в частности, что письмо гражданина, включая присланные им документы, содержащие сведения об оказании ему психиатрической помощи, диагнозе заболевания и т.д., могут быть без согласия гражданина направлены в компетентные, по мнению адресата, органы.

В случае, если решение поставленных в обращении вопросов относится к компетенции нескольких органов или должностных лиц, в их адрес в течение 7 дней направляются копии обращения.

Органы (должностные лица), переадресовавшие обращение, в случае необходимости могут (но не обязаны) запросить у органов (должностных лиц), которым оно было переадресовано, документы и материалы о результатах рассмотрения обращения.

Направлять жалобу на рассмотрение в орган (должностному лицу), решение или действие (бездействие) которых обжалуется гражданином, запрещается. Если же в соответствии с данным запретом невозможно направление жалобы на рассмотрение в орган (должностному лицу), в компетенцию которого входит решение поставленных в обращении вопросов, жалоба возвращается гражданину с разъяснением его права обжаловать соответствующее решение или действие в суд.

Госорган, орган местного самоуправления или должностное лицо обеспечивает объективное, всестороннее и своевременное рассмотрение обращения, в случае необходимости – с участием гражданина, а также с выездом на место; принимает меры по восстановлению или защите нарушенных прав, свобод и законных интересов гражданина. Указанные органы и должностные лица вправе запрашивать необходимые для рассмотрения обращения документы и материалы в других госорганах, органах местного самоуправления и у иных должностных лиц, за исключением судов, органов дознания и предварительного следствия. В течение 15 дней после получения запроса требуемые документы (материалы) должны быть предоставлены, за исключением тех, в которых содержатся сведения, составляющие охраняемую федеральным законом тайну и для которых установлен особый порядок предоставления. К таким сведениям относится и информация, содержащая врачебную тайну.

Письменные обращения рассматриваются в течение 30 дней со дня их регистрации. В исключительных случаях, а также с случае направления указанных выше запросов в другие органы срок рассмотрения может быть продлен, но не более чем на 30 дней с уведомлением об этом граждан.

Федеральный закон не устанавливает каких-либо ограничений или особых условий для рассмотрения в органах власти обращения гражданина, содержание которого может свидетельствовать о наличии у него психического расстройства.

Ответ на обращение не дается[4] в случае, если его текст не поддается прочтению. О данном решении гражданин подлежит уведомлению, если его фамилия и адрес поддаются прочтению. Понятно, что имеется в виду обращение, текст которого не виден, слова не различимы вследствие различных причин (текст залит жидкостью, выцвел, написан крайне неразборчивым почерком, некачественным пишущим средством и т.п.).

Федеральный закон не регламентирует случаи, когда текст обращения читабелен, однако лишен смысла (логики), т.е. не поддается истолкованию, что, как правило, свидетельствует о болезненном психическом состоянии заявителя. Такие случаи не являются редкостью в практике разрешения обращений граждан. Фактически рассмотреть такое письмо и дать на него ответ при неясности существа вопроса по понятным причинам не представляется возможным. Для оставления же его без ответа отсутствуют законные основания. Принимая решение по такому обращению, при отсутствии, что называется, нужной «буквы закона» придется исходить из «духа закона». В таких случаях, как представляется, гражданина следует уведомить о невозможности рассмотрения его обращения, например, в силу неясности существа вопроса.[5]

Если же обращения от лица с явно просматривающимися особенностями личности поддаются прочтению и истолкованию, однако вновь и вновь касаются одного и того же вопроса, на который ему ранее были даны исчерпывающие ответы тем же самым органом или должностным лицом, целесообразно, руководствуясь ч. 5 ст. 11 Федерального закона, принять решение о безосновательности очередного обращения и прекращении переписки с гражданином по данному вопросу, письменно уведомив его об этом.[6]

Гражданин может обратиться в органы власти не только с письменным, но и с устным сообщением, для чего Федеральным законом предусмотрен личный прием граждан, который проводится руководителями указанных органов и уполномоченными на то лицами (ст. 13). Информация о днях, часах и о месте приема доводится до сведения граждан.

При личном приеме гражданин должен предъявить документ, удостоверяющий его личность.

Содержание устного обращения заносится в карточку личного приема гражданина. В случае, если изложенные в устном обращении факты и обстоятельства являются очевидными и не требуют дополнительной проверки, ответ на обращение с согласия гражданина может быть дан устно в ходе личного приема. В остальных случаях дается письменный ответ.

В ходе личного приема гражданину может быть отказано в дальнейшем рассмотрении обращения только в одном случае: если ему ранее был дан ответ по существу поставленных в обращении вопросов.

Гражданин по решению суда имеет право на возмещение убытков и компенсацию морального вреда, причиненных незаконным действием (бездействием) госоргана, органа местного самоуправления или должностного лица при рассмотрении обращения.

Если же гражданин указал в обращении заведомо ложные сведения, то расходы, понесенные в связи с рассмотрением его обращения, могут быть с него взысканы по решению суда.

Данный Федеральный закон предельно лаконичен. В нем не нашлось места для регламентации вопроса о рассмотрении коллективных обращений; отсутствует правило для органов власти в отношении подготовки обобщений по предложениям граждан, в т.ч. в области нормативного регулирования. Федеральный закон не содержит упоминания о том, когда обращение можно считать разрешенным и какими критериями следует при этом руководствоваться. Ведь не каждое, увы, рассмотренное обращение в итоге оказывается разрешенным. Так, согласно п. 12.5 раздела ХII «Порядок работы с обращениями граждан и организаций, прием граждан» Типового регламента внутренней организации федеральных органов исполнительной власти, утвержденного постановлением Правительства РФ от 28 июля 2005 г. № 452 обращения граждан считаются разрешенными, если рассмотрены все поставленные в них вопросы, приняты необходимые меры и даны письменные ответы. В упоминавшейся выше Инструкции о порядке рассмотрения обращений граждан и ведения делопроизводства по ним с Судебном департаменте при Верховном Суде Российской Федерации подчеркивается, что обращение считается разрешенным при исчерпывающем ответе.

Не лишне было бы предусмотреть в Федеральном законе норму о надзоре за соблюдением законности при рассмотрении обращений граждан, осуществляемом Генеральным прокурором РФ, прокурорами субъектов РФ и подчиненными им прокурорами.

Остается лишь уповать на нормотворческую практику субъектов Федерации. Федеральный закон позволяет им устанавливать положения, направленные на защиту права граждан на обращение, в т.ч. устанавливать гарантии, дополняющие те, которые установлены данным Федеральным законом.

* * *

Проект данного Федерального закона был внесен на рассмотрение Государственной Думы президентом России в январе с.г., а в апреле был уже принят, в то время как законопроект со схожим названием («Об обращениях граждан»), подготовленный 10 лет (!) назад самой Государственной Думой, так и не получил поддержки.

Можно сколько угодно иронизировать по поводу законодательства советского периода, однако, Указ Президиума Верховного Совета СССР «О порядке рассмотрения предложений, заявлений и жалоб граждан», сохраняющий свое действие до 2 ноября 2006 г., предусматривает более широкие возможности для граждан в защите их прав. С мнением журналистов о том, что этот законодательный акт действует лишь номинально, согласиться нельзя. В сознании как каждого гражданина, даже не видевшего данный документ, так и каждого руководителя госоргана, госучреждения, предприятия, организации четко зафиксировано право гражданина на обращение в любую организацию и соответствующая этому праву обязанность в той или иной форме на это обращение ответить.

Можно, впрочем, рассчитывать, на то, что информация о признании недействующим Указа СССР не дойдет до граждан и останется незамеченной руководителями различных организаций и учреждений, не относящихся к властным структурам, и они не станут отказывать гражданам в рассмотрении их обращений. В противном случае разбросанные по всему законодательству отсылочные и усеченные по своему объему, не доступные для населения правила о рассмотрении заявлений граждан в тех или иных организациях похоронят надежду гражданина на защиту своих прав, не прибегая к помощи органов власти и суда.

Законодатель вряд ли озаботится подготовкой перечня изменений и дополнений во множество федеральных законов, дабы упорядочить регулирование вопросов рассмотрения обращений граждан различными, не наделенными властью субъектами, в частности, учреждениями здравоохранения.

Примечания

[1] Российская газета, 2006, 5 мая

[2] Московская правда, 2006, 11 марта

[3] Представляет интерес в этой связи норма, содержащаяся в Инструкции о порядке рассмотрения обращений граждан и ведения делопроизводства по ним в Судебном департаменте при Верховном Суде Российской Федерации, введенной в действие приказом Судебного департамента от 23 декабря 1998 г. № 112 (в ред. приказов от 5 июня 2001 г. № 94 и 5 мая 2004 г. № 54). Согласно п. 2.15 конфиденциальные сведения, ставшие известными должностным лицам при рассмотрении обращений граждан, не могут быть использованы во вред им, если они могут повлечь ущемление чести и достоинства граждан (Российская газета, 2004, 19 октября).

[4] Ответ не дается также на анонимное обращение.

Без ответа по существу вопроса может быть оставлено обращение, в котором содержатся нецензурные либо оскорбительные выражения, угрозы жизни, здоровью и имуществу должностного лица или членов его семьи. При этом гражданину может быть сообщено о недопустимости злоупотребления правом.

По обращению, содержащему вопрос, на который гражданину уже многократно давались письменные ответы по существу, и при этом в обращении не приводятся новые доводы или обстоятельства, может быть принято решение о безосновательности очередного обращения и прекращении переписки с гражданином по данному вопросу. Гражданин уведомляется о данном решении.

В случае, если ответ не может быть дан без разглашения сведений, составляющих охраняемую федеральным законом тайну, гражданину сообщается о невозможности дать ответ по существу поставленного им вопроса в связи с недопустимостью разглашения указанных сведений.

Типовой регламент внутренней организации федеральных органов исполнительной власти, утвержденный постановлением Правительства РФ от 28 июля 2005 г. № 452, в качестве основания для отказа в рассмотрении Интернет-обращения предусматривает также «некорректность содержания электронного сообщения» (Российская газета, 2005, 5 августа).

[5] На этот счет у органов прокуратуры другая, более жесткая позиция. Они могут оставить обращение без разрешения и даже уведомления об этом заявителя, если «обращение по содержанию лишено смысла, а в материалах проверки предыдущих обращений имеется документ, свидетельствующий о психическом заболевании заявителя, не позволяющем ему адекватно оценивать происходящие события» (см. Инструкцию о порядке рассмотрения и разрешения обращений и приема граждан в органах и учреждениях прокуратуры Российской Федерации, утвержденную приказом Генерального прокурора РФ от 15 января 2003 г. № 3 (в ред. приказа от 16 марта 2006 г. № 13). Такой подход вызывает вопросы, в частности, в отношении таинственного «документа».

[6] Примечателен в этой связи разговор, который состоялся у меня с психиатром, работающим в общесоматической больнице. В течение нескольких лет одна гражданка направляет в адрес руководства больницы многочисленные жалобы, которые касаются вопроса некачественного лечения в этой больнице ее скончавшегося родственника. Указанные в жалобе факты в ходе неоднократных проверок не подтвердились, о чем гражданка каждый раз ставилась в известность.

В ходе рассмотрения очередной аналогичной жалобы возникло предположение о наличии у заявительницы психического расстройства, что побудило руководство больницы обратиться с запросом в ПНД. На вполне законных основаниях ПНД отказал больнице в предоставлении сведений состоит ли данная гражданка под диспансерным наблюдением или нет. Однако руководство больницы не оставило своей затеи и начало искать обходные пути в получении конфиденциальной информации, чтобы в случае подтверждения нахождения заявительницы под наблюдением психиатра прекратить с ней переписку.

Такой случай не может не вызвать у меня как юриста протест и возмущение. Попытки обойти норму о врачебной тайне (ст. 61 Основ) предпринимаются постоянно и даже теми психиатрами, которых нельзя упрекнуть в правовом нигилизме. Желание добыть запретную информацию у них столь велико, что нормой их поведения становится тезис: «если нельзя, но очень хочется, то можно».

Но главный протест вызывает сама постановка вопроса, конечная цель добычи информации: лицу собираются отказать в переписке не потому, что ответы были даны и тема исчерпана, а лишь на том основании, что лицо наблюдается у психиатра (!). Это является грубым нарушением ст. 19 и 33 Конституции РФ, а также ч. 3 ст. 5 Закона о психиатрической помощи, не допускающей ограничения прав и свобод лиц, страдающих психическим расстройством, только на основании психиатрического диагноза и факта нахождения под диспансерным наблюдением.

Налицо, таким образом, двойное нарушение законов.