На пути к организации независимой от органов здравоохранения службы защиты прав пациентов психиатрических стационаров

Как мы уже сообщали, 10.12.2005 г. в День прав человека Уполномоченный по правам человека в Российской Федерации В.П.Лукин имел встречу с Президентом России В.В.Путиным. На встрече, в числе прочего, был поднят вопрос о необходимости создания Службы защиты прав пациентов, находящихся в психиатрических стационарах. В результате, Президент направил в Правительство поручение № Пр-2061 о необходимости срочной реализации статьи 38 закона о психиатрической помощи и финансирования новой государственной структуры, а заместитель председателя Правительства Д.А.Медведев – адресовал его в Министерство юстиции и Министерство здравоохранения и социального развития Российской Федерации.

Таким образом, процесс создания Службы защиты прав пациентов, наконец, на 13-м году действия Закона, начался, и хотя государственная машина инертна и крутится медленно, можно теперь надеяться, что в обозримом будущем граждане, находящиеся в психиатрических стационарах, получат надежные гарантии исполнения Закона о психиатрической помощи.

Череда многочисленных обсуждений и согласований различных предложений - и, наконец, Контрольное управление при Президенте РФ принимает 22.03.2006 г. принципиальное решение о создании соответствующей службы при Уполномоченном по правам человека (по предложению Минюста России).

Вопреки тому, что создаваемая Служба должна быть независимой от органов здравоохранения, разработкой соответвующих документов (законопроект о внесении изменений в закон об Уполномоченном по правам человека в Российской Федерации и проект положения о Службе защиты прав пациентов) занимался Минздравсоцразвития России. И как всегда, когда контролируемому органу предоставляется возможность написать положение, регламент, устав контролера, он всегда минимизирует его права, превращая создаваемые структуры в декоративный орган. В данном случае произошло резкое ограничение предлагавшихся ранее функций Службы. В частности, из предложенного проекта положения о Службе выпало внесенное ранее проф. Ю.И.Полищуком предложение о том, чтобы Служба не только рассматривала поступающие жалобы, но и активно выявляла нарушения прав пациентов психиатрических стационаров. Понятно, что выхолащивание сути Службы, может только повредить авторитету Уполномоченного по правам человека.

Кроме того, по предложению Министерства зхдравоохранения и социального развития Служба должна быть создана в виде структурного подразделения рабочего аппарата Уполномоченного по правам человека в Российской Федерации. Такая идея обсуждалась еще в конце 1990-х годов, но была отвергнута, поскольку фактически возлагала на сотрудников рабочего Аппрата Уполномоченного новые функции, без какой-либо дополнительной административно-финансовой поддержки. К тому же, Аппарат федерального Уполномоченного по правам человека не имеет своих представителей на местах. Региональные Уполномоченные независимы, действуют на основе местных законов и не подчиняются федеральному Уполномоченному. Во многих субъектах Российской Федерации еще не приняты соответствующие законы и должность Уполномоченного по правам человека вообще отсутствует.

Практически все заинтересованные инстанции, куда был разослан подготовленный законопроект, оценили его негативно, однако мотивация при этом была разная.

Институт законодательства и сравнительного правоведения при Правительстве РФ справедливо отмтечает, что функции Службы как части рабочего аппарата Уполномоченного не соответствуют многим статьям закона о психиатрической помощи. Финансово-экономическое обоснование построено с учетом принадлежности сотрудников службы к Росздраву, ФСИН, ФМБА. Между тем, «подлинная независимость органа, защищающего права пациентов, будет обеспечена лишь в том случае, если финансирование работников службы будет осуществляться из единого источника, и эти работники не будут иметь трудовых отношений с учреждениями здравоохранения».

Министерство экономического развития и торговли также возражает против создания Службы внутри аппарата Уполномоченного, приводя, однако совершенно другие доводы. С их точки зрения, «создание в стуктуре рабочего аппарата Уполномоченного службы по защите прав пациентов, находящихся в психиатрических стационарах, представляется нецелесообразным, т.к. это создаст прецедент по созданию возможных других аналогичных структур». При этом они полагают, что Служба вообще «могла бы быть создана в Федеральной службе в сфере здравоохранения и социального развития», поскольку ее функциями являются «принятие (от пациентов) жалоб и заявлений, которые должны разрешаться администрацией данного психиатрического учреждения или направляться в зависимости от их характера в органы государственной и исполнительной власти, прокуратуру или суд». Это - яркий пример правового нигилизма государственных структур!

Приводя сведения о том, что «более 60% психиатрических стационаров размещается в аварийных и ветхих помещениях, в результате чего не внедряются современные методы лечения и социальной реабилитации пациентов, менее 10% пациентов получают современные эффективные лекарственные средства, имеются проблемы, связанные с питанием пациентов, недостаточно используются методы психосоциальной реабилитации», Минэкономразвития полагает, что поскольку «данные вопросы относятся к компетенции соответствующих органов исполнительной власти», действенная помощь со стороны службы, не имеющей специальных средств на такие нужды, не может быть оказана.

По мнению Минфина России не нужно вообще никакой службы, поскольку «функции по обеспечению защиты прав пациентов, находящихся в психиатрических стационарах, являются частью полномочий, возложенных на Уполномоченного, и должны выполняться им и его рабочим аппаратом в пределах средств, предусмотренных в федеральном бюджете на 2006 и последующие годы».

Таким образом, в настоящее время необходима принципиальная переработка законопроекта, предложенного Минздравсоцразвития, приведение его в соответствие с решением Правительства и Контрольного управления при Президенте РФ о создании соответствующей службы при Уполномоченном по правам человека в Российской Федерации, а не в качестве его структурного подразделения. Необходимо четко определить организационно-правовой статус и структуру создаваемой Службы, источник ее финансирования.

Важным является предложение Минздравсоцразвития России распространить деятельность Службы на обитателей психоневрологических интернатов. В настоящее время в стране насчитывается 166 тысяч психиатрчиеских коек, из них 160 тысяч – в региональных больницах и 6 тысяч в специализированных стационарах для принудительного лечения с интенсивным наблюдением, находящихся в федеральном подчинении. 140 тысяч человек проживают в психоневрологических интернатах. Таким образом, введение психоневрологических интернатов в зону действия Службы увеличит ее нагрузку почти вдвое. Между тем, вопрос о ПНИ является принципиальным. С одной стороны, согласно букве закона, интернаты – это не психиатрические стационары, там нет пациентов, на которых рапространяется ст. 38 закона. С другой стороны, ст. 43 того же закона наделяет обитателей ПНИ теми же правами, что и пациентов ПБ, а нарушений прав людей, проживающих в ПНИ, гораздо больше, чем в психиатрических стационарах, и конечно, они первые нуждаются в специальной защите.

Для подготовки новых документов по созданию Службы в Аппарате Уполномоченного по правам человекав в Российской Федерации создана рабочая группа, значительную часть которой составили представители Независимой психиатрической ассоциации России – Ю.Н.Аргунова, Л.Н.Виноградова, Ю.С.Савенко.

Основные решения уже приняты, поэтому от активности рабочей группы в значительной мере зависят сроки создания Службы.